之前，多個地方政府在招商引資的過程中，經(jīng)常會對企業(yè)作出稅收優(yōu)惠或稅收返還承諾吸引企業(yè)入駐或投資。此類行為是否符合國家法律規(guī)定？地方政府的各種稅收優(yōu)惠政策是否有效？

地方政府不具有稅收立法權(quán)

典型案例顯示，根據(jù)最高人民法院行政裁定書【（2020）最高法行申9021號】，任東梅因訴湖北省襄陽市人民政府（以下簡稱“襄陽市政府”）行政允諾一案，不服湖北省高級人民法院（2019）鄂行終240號行政判決，最后向最高人民法院申請再審。

基本情況：襄陽市政府承諾獎勵是對投資者在襄陽市減持限售股的減持行為給予財政獎勵，任東梅申報的獎勵資金已經(jīng)政府全額批準(zhǔn)，并已支付了4932037.10元（尚欠12210651.66元），據(jù)此應(yīng)視為襄陽市政府與任東梅就財政獎勵的金額、支付期限事宜達(dá)成了協(xié)議。因此，任東梅要求襄陽市政府應(yīng)按照上述文件規(guī)定繼續(xù)履行支付義務(wù)。

對此，最高人民法院認(rèn)為，襄陽市政府允諾的獎勵，事實上變相減少了納稅人的應(yīng)納稅款，減輕了納稅人的納稅義務(wù)，違背了稅率及征稅目的。

最高人民法院稱，襄陽市政府作出的行政允諾違反了《中華人民共和國稅收征收管理法》第三條第二款關(guān)于“任何機(jī)關(guān)、單位和個人不得違反法律、行政法規(guī)的規(guī)定，擅自作出稅收開征、停征以及減稅、免稅、退稅、補(bǔ)稅和其他同稅收法律、行政法規(guī)相抵觸的決定”的規(guī)定，超出了自身法定權(quán)限范圍，二審法院認(rèn)定該行為不合法，并無不當(dāng)。

綜上，任東梅的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規(guī)定的情形，依照《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百一十六條第二款的規(guī)定，裁定駁回任東梅的再審申請。

《中華人民共和國稅收征收管理法》第三條規(guī)定，稅收的開征、停征以及減稅、免稅、退稅、補(bǔ)稅，依照法律的規(guī)定執(zhí)行；法律授權(quán)國務(wù)院規(guī)定的，依照國務(wù)院制定的行政法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行。任何機(jī)關(guān)、單位和個人不得違反法律、行政法規(guī)的規(guī)定，擅自作出稅收開征、停征以及減稅、免稅、退稅、補(bǔ)稅和其他同稅收法律、行政法規(guī)相抵觸的決定。

實際上，由于地方政府沒有任何稅收立法職權(quán)，因此不具有制定稅收優(yōu)惠政策的權(quán)力。

早在國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于糾正地方自行制定稅收先征后返政策的通知》【國發(fā)〔2000〕2號】第二條就有規(guī)定，地方人民政府不得擅自在稅收法律、法規(guī)明確授予的管理權(quán)限之外，更改、調(diào)整、變通國家稅收政策。先征后返政策作為減免稅收的一種形式，審批權(quán)限屬于國務(wù)院，各級地方人民政府一律不得自行制定稅收先征后返政策。

對于需要國家財政扶持的領(lǐng)域，原則上應(yīng)通過財政支出渠道安排資金。如確需通過稅收先征后返政策予以扶持的，應(yīng)由?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）人民政府向國務(wù)院財政部門提出申請，報國務(wù)院批準(zhǔn)后才能實施。稅收減免、返還等優(yōu)惠必須由法律、行政法規(guī)作出明確規(guī)定，或者由省（自治區(qū)、直轄市）人民政府向國務(wù)院財政部門提出申請并得到國務(wù)院批準(zhǔn)后才能實施。

《公平競爭審查條例》（以下簡稱“《條例》”）8月1日正式生效，該條例明確在沒有法律、行政法規(guī)依據(jù)或者未經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的情況下，禁止制定包含影響生產(chǎn)經(jīng)營成本內(nèi)容的政策措施。同時，國務(wù)院市場監(jiān)督管理部門根據(jù)該條例制定公平競爭審查的具體實施辦法。

嚴(yán)厲打擊違規(guī)“稅收洼地”

由于未得到國務(wù)院批準(zhǔn)的稅收返還、政策獎補(bǔ)等情況，均視為無效，一些企業(yè)獲得的上千萬元甚至上億元的地方政府獎勵資金，也均在陸續(xù)退回。此外，更多的還涉及已注銷公司的股東，也需要退回。

比如，《關(guān)于退回稅收獎勵和產(chǎn)業(yè)扶持資金的告知書退回》顯示，某公司于2022年1月1日至2022年5月31日期間五次從某地區(qū)管理委員會領(lǐng)取了853萬稅收獎勵和產(chǎn)業(yè)扶持資金。因該公司領(lǐng)取的上述資金違反了國家稅收法律法規(guī)和政策的規(guī)定。管理委員會擬決定依法收回該公司領(lǐng)取的8,534,150元稅收獎勵和產(chǎn)業(yè)扶持資金。因該公司已注銷，現(xiàn)擬責(zé)令該企業(yè)自然人股東郭某按照登記占股50%的比例返還該公司領(lǐng)取的上述款項，返還金額為426萬元。

7月29日，國務(wù)院副總理張國清公開撰文指出，要規(guī)范地方招商引資法規(guī)制度，明確并嚴(yán)格執(zhí)行財政獎補(bǔ)、稅收返還、出讓土地等方面優(yōu)惠政策實施界限，嚴(yán)禁違法違規(guī)給予政策優(yōu)惠行為，推動各地招商引資從比拼優(yōu)惠政策搞“政策洼地”向比拼營商環(huán)境創(chuàng)“改革高地”轉(zhuǎn)變，防止內(nèi)卷式惡性競爭。

國家市場監(jiān)督管理總局副局長孟揚(yáng)表示，《條例》著眼構(gòu)建全國統(tǒng)一大市場工作大局，明確了出臺有關(guān)政策措施的行為規(guī)則，劃定了紅線底線，從源頭上防止含有影響市場公平競爭內(nèi)容的政策措施出臺。

“當(dāng)前，一些地方保護(hù)及市場分割行為仍未完全禁絕，妨礙商品要素自由流動，降低了資源配置和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率。《條例》有利于破除各種封閉小市場、自我小循環(huán)，形成供需互促、產(chǎn)銷并進(jìn)、暢通高效的國內(nèi)大循環(huán)?！泵蠐P(yáng)說。

《條例》的出臺對稅收優(yōu)惠政策進(jìn)行了嚴(yán)格限制，給稅收洼地帶來了普遍性的沉重沖擊。

不過，我國的地區(qū)發(fā)展不均衡，某些關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)或國家重點支持的行業(yè)，在國家批準(zhǔn)前提之下需要稅收優(yōu)惠政策進(jìn)行扶持。因此，有業(yè)內(nèi)人士分析稱“稅收洼地”不會完全消失，而是會存在于三個方面：

1、關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)的稅收洼地

對國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要意義的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)或關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)，比如半導(dǎo)體和芯片行業(yè)等，這類行業(yè)一般需要大量的資金和技術(shù)投入，因此為了扶持這類行業(yè)的發(fā)展，可能會有特定的稅收優(yōu)惠政策。

2、區(qū)域性的稅收洼地

有些地區(qū)由于地理位置、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)等條件限制，發(fā)展相對滯后。為了促進(jìn)這些地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，國家往往會給予該類地方稅收相關(guān)優(yōu)惠政策。比如：西部大開發(fā)。

3、經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的稅收洼地

除了執(zhí)行現(xiàn)有國家級政策的稅收洼地之外，未來根據(jù)《條例》，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)后可以執(zhí)行稅收優(yōu)惠政策的地方。

總之，《條例》出臺后將對違規(guī)稅收優(yōu)惠和財政獎補(bǔ)更進(jìn)一步的全面清理，未來稅收洼地的存在形式和政策導(dǎo)向相應(yīng)發(fā)生變化。